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标  题: [转贴] 清醒认识中国电信业现状(3)
发信站: BBS 水木清华站 (Sun Jan 11 15:47:42 1998) WWW-POST

　　三、做好电信立法工作
　　保障和促进电信业的健康发展

　　经过十多年的改革开放，在世界经济一体化、科学技
术加速发展和国内市场经济日益成熟三大潮流的推动下，
中国的电信业已发展到官方、厂家商家和民间百姓三方力
量相汇合，全力打破部门垄断的加速变革阶段，走上了市
场化竞争、合理化消费的不归路。既然中国电信业的这一
发展趋势符合时代潮流、中国国情和技术发展现状，也深
得民心，因此必然会在传统电信部门的反对声中加速前进
；中国官方的政治成熟性和技术知识背景，也使得一些传
统电信部门用“政治迷魂汤”（如“冷战”思维意义上的
“国家安全”概念）和“技术蒙汗药”（即利用官员和消
费者缺乏专业知识而胡搅蛮缠）维护部门暴利的“老谱”
无法继续袭用。在今天的中国，虽然电信业如何发展只是
一个很小的“局部问题”，但它确已牵动了人民大众的心
，以至于谁去阻碍改革、维护垄断、继续牟取各种名目的
暴利，谁就是众目睽睽之下的“过街老鼠”。从宏观态势
和战略上看，影响中国电信业今后良性发展的主要障碍，
其实已不再是传统电信部门的挡车螳臂，而是新的“游戏
规则”、“竞争裁判”方面的空白。做好电信立法工作，
制裁欺行霸市，保障公平竞争，引导行业发展，促进技术
进步，保护公民权益，已成为保障中国电信业健康发展的
最迫切工作。

　　按照我国法律条文起草的惯例，《电信法》应由作为
国家电信行业主管部门的邮电部负责起草，经过各个法律
环节后，最终报请全国人民代表大会（或其常务委员会）
审议、批准。随着我国法制建设的发展，根据我国电信业
发展的实际情况，中国第一部《电信法》的起草工作的确
已在抓紧进行，邮电部起草的《中华人民共和国电信法》
（草案）已向社会各界征求意见。但令人遗憾的是，这个
征求意见稿不仅因顽固坚持部门、行业垄断立场“拿不出
手”，而且居然连起草法律文书的一般文字能力都不具备
。

　　它的全部内容实际上可以归为一个字：“管”。它的
全部文字都折射出“自我为中心”的偏狭心态，即通过谋
取对厂商发放经营许可证、对产品发放进网许可证、对服
务规定资费标准、垄断国际通信接口、控制公共频率资源
、“给予”各级电信局“官方身份”以改善其市场地位、
对电信纠纷进行“行政裁决”等特权，维护自身的垄断地
位，确保获取超额利润。这种以“管”为中心的“法律”
，这种赤裸裸地维护某个部门、行业利益的“法律”，全
世界都难找到第二份，真是“奇文共欣赏”！应当说它不
象一部法律，而更象一个“管理条例”。它的毫不加以法
律解释就要加以维护的“国家电信主权”，是滥用政治术
语和模糊逻辑唬人的表现。

　　实践证明，由于传统电信主管部门是具有企业经营性
质、观念又特别陈旧落后的行业管理部门，不具备制定法
律所特别需要的“中立性”，不可能保证法律起草的公正
性和全民性，也不懂什么“与国际接轨”，因此，不具备
独立起草《电信法》的资格和能力。为了起草好中国第一
部《电信法》，需要另组以法律专家为主、技术和科技产
业政策专家为辅、包括外国专家参加、得到国家高层领导
直接指导的专门班子，针对中国国情，多吸收外国成熟的
经验（因为国内没有习惯法的基础，且从发展角度看电信
法的技术支撑点主要不在国内），并广泛征求社会各方面
的意见，以使《电信法》切实起到保障和推动电信行业、
电信产业及其与国家宏观经济、国际经济交流和消费者权
益共同发展的社会政治作用。

　　从目前情况来看，《电信法》的起草应着重注意下列
问题：

　　首先应当再次明确这样一个基本事实：起草《电信法
》既是我国改革开放、市场经济发展的结果（市场经济是
法制经济，在计划经济条件下只需按“长官意志”作“规
划”，下文件就行了，没有必要起草《电信法》），又是
我国改革开放，市场经济进一步发展的需要。因此，《电
信法》的起草必须和整个国家的宏观政治经济形势的发展
相适配并具有一定超前性。具体说就是，法律的起草应以
对和平与发展的世界环境和以经济建设为中心的国内形势
的认同为大前提，排除“冷战”和旧的计划经济政治思维
的干扰，参照国际上公认的，作为人类文明共同财富的相
关法律（除成文法以外，也包括习惯法），以鼓励和保护
市场竞争、维护消费者利益为着眼点，建立一个与现有《
反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》相衔接的、有
助于中国电信事业健康发展的社会政治法律环境。再具体
点说就是，针对目前传统电信部门强化垄断，阻碍竞争的
严峻现实，要有针对性地把反对电信市场垄断、鼓励竞争
作为《电信法》的首先的和基本的立意，并且将这种明确
的法律态度加以对象化和细化，即对电信市场垄断的认定
、防范、量刑和惩罚作出明确的规定。通过这样的《电信
法》，应能达到对现在的“中国电信”这种垄断企业进行
强制分割、拍卖等等的结果。而且，新《电信法》作为在
电信领域的国家政治宣言和配套的法律体系的一环，应明
确保障私有电信工商企业在中国平等地生存和发展的权利
。在法律细则方面，应特别取消传统电信部门诸如发放电
信经营许可证等权力，而只能由工商管理部门（特殊情况
由公安部门协助审核）审批。至于各种用户终端设备与网
络的兼容性等技术协调，由各电信网络公司以合同的形式
与用户自行解决，并且主要以技术排他性措施来阻绝异类
终端设备的接入。

　　其次，要搞清《电信法》与其执法实体的关系问题。
《电信法》虽然是一部规范部门、行业发展的法典，但决
不能被这样那样地理解成一种行政法规。这就是说，法的
最终裁决者是法院而不是邮电部或替代它的行政机构，后
者并不是电信市场有序竞争的当然监护者，而只能严格依
据《电信法》规定的权限、工作程序等等办事，并随时接
受法的监督甚至诉讼，“权”决不能大于“法”，换一个
角度说，即新的《电信法》不能赋予或暗示某个行政实体
拥有某种特权。相反应防范、限制和惩戒越权行政。与此
相应，新《电信法》的起草，本身包含了对电信行业管理
部门的“新面孔”、“新作派”的要求的模塑。与《电信
法》的基调、主旨相适应，新的行业管理机构就不能再是
多管闲事、碍手碍脚的“婆婆”，而应是主要从电信技术
发展角度引导全国电信技术、产业、行业和市场发展的政
策协调机构，类似于美国的联邦通信委员会。新电信行业
主管机构应是超小型、专家级、以务虚为主、有一定行政
仲裁权力的实体，它不是司法机构，也不能简单地成为执
法实体。它对《电信法》的“执法”，表现在主要从政策
和技术的角度对《电信法》的顺利实施和可能修订负有责
任。

　　再次，由于《电信法》具有与技术问题联系紧密的特
殊性，因此在起草中应注意其“技术开放性”问题。即一
方面不应过于技术化，那样反倒会限制技术发展思路，也
与法典的内容本性不相适合；另一方面应充分关注电信技
术发展的趋势和速率，从而也能在法典中正确地发出“发
展什么”和“如何发展”的信号，提高法的操作指导意义
。这种把“技术含量”和行业发展方略“揉入”法典之中
的工作，是一种要求极高的哲学实践。当前我们首先需要
关注的技术性问题，就是由数字化技术发展、计算机与通
信的结合、网络技术发展这三大要点（核心是数字化技术
）引起的传统电信业与电子信息服务、有线电视乃至国民
经济信息化的关系问题，并且在《电信化》中有所体现。
由邮电部起草的《电信法》征求意见稿，对这方面内容没
有起码的背景研究和反应，这是十分幼稚和荒唐的。因为
随着数字化技术，计算机与通信的结合和网络技术的发展
，“通信”的现代含义已大为拓展了，计算机网络和有线
电视网络都具备音频、数据和图像传输功能，我国深圳的
有线电视多功能业务应用系统便已于今年9月通过了国家
验收。新的《电信法》如不对这些活生生的技术—经济—
社会现象作出法的反应，并且进一步关注到相关技术发展
的可能法律后果，那还有什么意义呢？新《电信法》的起
草，必须对由技术发展引起的通信产业、行业、市场和消
费行为作出合乎逻辑的法律规范，而且应有助于国民经济
信息化的发展（美国1996年新《电信法》就充分体现了对
实施信息高速公路计划的保障作用）。“技术含量”的另
一方面内容，即作为一部规范技术密集型行业的法律，有
必要在各个细则中将号码管理、号码转移、平等拨号、平
等接入、通行权、非绑定接入、基于成本的费率、互惠补
偿等等作出有技术依据的具体规定。如果象“征求意见稿
”那样只对自己的行政权力感兴趣，提出区区几千字的“
管理”和罚款条文，那显然是行不通的。
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        生活太复杂    答案很简单

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